LA FIGURA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI NELLE COSTITUZIONI DEL REGNO E DELLA REPUBBLICA

Parte quarta

Il d.d.l. costituzionale n. 935 d’iniziativa governativa, come accennato in premessa, contiene una scelta ben diversa da quella contenuta nel programma elettorale unitario della coalizione di centro-destra per le elezioni politiche vinte nel settembre ’22 che prevedeva l’elezione diretta del Presidente della Repubblica (c.d. forma di governo presidenziale o presidenzialismo)ed è tipica degli Statidove manca il pluralismo politico ed anzi è fortemente accentuata la tendenza al bipartitismo comenegli Stati Uniti d’America (democratici e repubblicani). La Repubblica presidenziale è una forma di Governo appartenente sempre alle formedi democrazia rappresentativa macon il potere esecutivo tutto concentrato nella figura del Presidente che è sia capo dello Stato che capo del Governo da lui nominato, è scelto e legittimato dal voto popolare e non può essere sfiduciato dal Parlamento. Invece il progetto di legge di revisione costituzionale presentato lo scorso novembre dalla nuova Presidente del Consiglio dei ministri Meloni e dalla Ministra per le riforme istituzionali Alberti Casellati contiene, in soli cinque articoli, “modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica” e dal 21 novembre ’23 è in corso di esame in sede referente nella 1^ Commissione permanente (Affari Costituzionali) del Senato della Repubblica.

All’art. 1 il d.d.l. abroga il secondo comma dell’art. 59 Cost. e cioè la facoltà del Presidente della Repubblica, che è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (art. 87, primo comma, Cost.), di nominare senatori a vita cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario e in modo che il numero complessivo in carica degli stessi non può in alcun caso essere superiore cinque.

All’art. 2 sopprime la facoltà del Presidente della Repubblica, prevista dal primo comma dell’art. 88 Cost., di sciogliere anche una sola Camera, in quanto dopo la l.c. n. 2 del febbraio ’63 le due Camere hanno la stessa durata di cinque anni (art. 60, primo comma, Cost.), mentre nel testo iniziale della Costituzione per il Senato era prevista la durata di sei anni, uno in più della Camera.

All’art. 3 sostituisce l’art. 92 Cost. relativo al Governo della Repubblica con un nuovo articolo di tre commi di cui il primo,che definisce la composizionedel Consiglio dei ministri, rimane invariato. Nel nuovo secondo comma siintroduce l’elezione a suffragio universale e diretto del Presidente del Consiglio dei ministri per la durata di cinque anni e si stabilisce che le votazioni per l’elezione delle due Camere e del Presidente del Consiglio avvengono contestualmente. Si deve subito notare che il d.d.l. non modifica la denominazione di Presidente del Consiglio dei ministri con quella di Primo ministro (dal francese “Premier ministre“) come peraltro era stato fatto anche di recente, sempre da un Governo di centro-destra (Casa delle Libertà), nella legge di revisione costituzionale approvata dalle Camere nel novembre ’05 ma poi sonoramente bocciata dal referendum popolare del giugno ’06 e quindi non promulgata, per non dire poi della vecchia legge sul Primo ministro capo del Governo del dicembre ’25 e della connessa svolta autoritaria del Governo ventennale di B. Mussolini nell’allora Regno d’Italia. Comunque nel linguaggio politico e giornalistico anche per questo progetto di riforma costituzionale si stanno usando i termini di “premier“ e di “premierato” a voler significare un ruolo ancora più rafforzato del Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti delle Camere elettive del Parlamento. In effetti con questo d.d.l. si sta cercando di andare verso una forma di c.d. Governo neoparlamentare con il Primo ministro (ma nel nostro caso ancora con il Presidente del Consiglio) eletto direttamente dal corpo elettoralecontestualmente al Parlamento e con la conseguente soppressione dell’attuale potere di scelta e di nomina del Presidente del Consiglio da parte del Capo dello Stato. Un tale progetto di rafforzamento di ruolo di una delle figure istituzionali della Repubblica, tra l’altro anche a discapito di altre, non è da ritenere nel nostro Paese però essere in cima ai bisogni e alle aspettative del popolo sovrano (art. 1, secondo comma, Cost.), considerati anche i notevoli e importanti poteri e prerogative di cui la stessa figura già dispone in forza sia del testo dell’art. 95 Cost. che dei successivi appositi atti legislativi già emanati come la legge 400/1988 e il d.lgs. 303/1999 sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e meglio illustrati nella parte seconda. Nello stesso comma secondo del nuovo art. 92 Cost., dopo aver ribadito che è la legge (ordinaria) a disciplinare il sistema elettorale delle Camere, è stata però inserita anche una norma (sempre elettorale) che prevede un premio di maggioranza per garantire il 55 per cento dei seggi alle liste (Camera) e ai candidati (Senato) collegati al candidato Presidente del Consiglio quasi a voler cristallizzare nella Carta fondamentale il formale bipolarismo dell’attuale sistema dei partiti politici,peraltro avversato dai partiti centristi e altri.Il d.d.l. governativo sembra puntare decisamente verso il c.d. Parlamentarismo maggioritario con due poli di partiti tra loro alternativi, detto anche Parlamentarismo a prevalenza del Governo,che dovrebbe diventare anche un Governo di legislatura e cioè per tutta la durata quinquennale della stessa. Tale norma elettorale però non appare appropriata in un contesto costituzionale in quanto, per eventuali possibili modifiche future del sistema elettorale, occorrerebbe prima una nuova legge di revisione costituzionale con le sue procedure aggravate di cui all’art. 138 Cost.. Nel terzo comma aggiunto al nuovo art. 92 Cost. viene codificato in Costituzione il conferimento,da parte del Presidente della Repubblica, dell’incarico di formare il Governo alPresidente del Consiglio neoeletto ed è riconfermata la nomina dei ministri da parte del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio. Il conferimento dell’incarico e la nomina dei componenti del Consiglio dei ministri da parte del Capo dello Stato ha però ragione d’essere nell’attuale forma di Governo parlamentare (o parlamentarismo a prevalenza del Parlamento con un sistema di partiti multipolare) in cui spetta appunto al Capo dello Stato di nominare il Presidente del Consiglio e, su sua proposta, i ministri che insieme costituiscono il Consiglio dei ministri e cioè il Governo dello Stato. La futura elezione diretta del Capo del Governo mischiata con i due interventi minori lasciati alla competenza del Capo dello Stato (che appaiono più come una sorta di c.d. contentino) nella nuova procedura di formazione del Governo ha tutte le sembianze di un pastrocchio istituzionale in quanto l’elezione diretta da parte del corpo elettorale del Presidente del Consiglio dei ministri legittimerebbe lo stesso a nominare gli altri componenti del Consiglio dei Ministri forse con maggior titolo (anche se con minori garanzie) del Presidente della Repubblica, che invece non viene eletto dai cittadini elettori ma dal Parlamento in seduta comune e anche con la partecipazione dei delegati regionali (art. 83 Cost.) ed è quindi un organo solo indirettamente rappresentativo. Il Presidente del Consiglio eletto direttamente sarebbe infatti già in carica con la proclamazione da parte del competente Ufficio elettorale e già nell’esercizio delle funzioni con il giuramento nelle mani del Capo dello Stato (art. 93 Cost.).

All’art. 4 il d.d.l. modifica l’art. 94 Cost. con la sostituzione del terzo comma in cui conferma la norma per cuiil Governo (che è il Consiglio dei Ministri composto del Presidente del Consiglio e dei ministri che insieme lo costituiscono) entro dieci giorni dalla sua formazione si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Appare però abbastanza evidente che la regola della fiducia delle due Camere dovrebbe avere un campo di applicazione più ristretto nel caso in cui il Presidente del Consiglio dei ministri fosse eletto direttamente dal corpo elettorale in quanto, avendo egli già ottenuto il voto della maggioranza dei cittadini elettori e quindi la loro fiducia, almeno per tale figura non apparirebbe più necessaria la fiducia degli altri rappresentanti del popolo eletti nel Parlamento. Infatti il Parlamento e il Presidente del Consiglio sarebbero entrambi e in pari grado organi direttamente rappresentativi del popolo, il quale li ha eletti per esercitare in forma indiretta (appunto tramite i suoi rappresentanti) la sovranità che per norma costituzionale gli appartiene (art. 1, secondo comma, Cost.). Per semplice memoria invece l‘esercizio diretto della sovranità da parte del popolo in Costituzione si ha solo nel referendum popolare (il caso più importante), nell’iniziativa legislativa popolare enel diritto di petizione alle Camere (artt. 75 e 138, secondo comma, art. 71, secondo comma e art. 50 Cost.). La fiducia del Parlamento dovrebbe quindi rimanere necessaria non per il Governo nel suo complesso (CdM) ma solo per i singoli ministri che invece continuerebbero ad essere nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio eletto. Tutto questo appare però come un ulteriore pasticcio istituzionale del progetto di revisione costituzionale in questione elaborato per accrescere il ruolo, il prestigio e poi anche i poteri della nuova figura del Capo del Governo, che tra l’altro non sembra apparire come un’esigenza in cima ai bisogni dei cittadini italiani. Inoltre, secondo il nuovo sesto comma aggiunto all’art. 94 Cost., alla cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio eletto direttamente non conseguirebbe, come per i Sindaci dei comuni e i Presidenti delle Giunte regionali già da anni in regime di elezione diretta, lo scioglimento immediato delle Assemblee rappresentative ma, in caso di cessazione per dimissioni del Presidente del Consiglio, si andrebbe ad un (inutile) reincarico allo stesso di formare il Governo da parte del Capo dello Stato o addirittura un incarico ad altro parlamentare (contradditorio in regime di elezione diretta del Presidente)candidato incollegamento al Presidente eletto, per completare l’attuazione del programma su cui era stata ottenuta la fiducia (una sorta di forzata stabilità per il c.d. Governo di legislatura). Si tratta però di una norma anomala che contraddice nettamente il principio dell’elezione diretta e sembra invece fatta apposta per non scontentare i parlamentari che altrimenti non potrebbero terminare il loro mandato quinquennale. Solo se, nonostante questo abnorme espediente istituzionale, neanche il nuovo Governo”rattoppato” ottenesse la fiducia e in tutti gli altri casi di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio si arriverebbe allo scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica, al quale almeno questo ingrato compito verrebbe però lasciato. Quali siano poi, oltre alle citate dimissioni volontarie e alla revoca della fiducia mediante mozione motivata (di sfiducia) e votata per appello nominale già prevista dal vigente art. 94 Cost., gli altri casi di cessazione del Presidente del Consiglio subentrante, ma anche e soprattutto del Presidente del Consiglio eletto direttamente dal corpo elettorale non è dato sapere dal testo del d.d.l. governativo. Appare invece necessario che tali casi siano specificamente individuati e sanciti dal d.d.l. di revisione costituzionale inserendovi quantomeno i casi di impedimento permanente, decesso, decadenza e anche quello più importante di rimozione da parte del Capo dello Stato con decreto motivato quando il Presidente del Consiglio e il Governo abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge oppure per ragioni di sicurezza nazionale, con la conseguente decadenza dell’intero Governo e lo scioglimento del Parlamento ai sensi dell’art. 88 Cost. ed anche analogamente a quanto già previsto per le Regioni dall’art. 126, comma primo, Cost. . Il fondamentale potere, in capo al Presidente della Repubblica, di rimozione del Presidente del Consiglio dei ministri eletto direttamente dovrebbe essere previsto anche in caso di tentativi concreti di avvio di svolte autoritarie (che sembra stiano tornando di moda nell’Unione europea degli Stati nazionali) che mirino a trasformare la forma di Stato dell’Italia da Repubblica democratica (art. 1 Cost.) a Repubblica autoritaria la quale nega tutti i presupposti dello Stato democratico.

All’art. 5 del d.d.l.recante le norme transitorie viene infine scrupolosamente precisato che questa nuova legge costituzionale troverebbe applicazione a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successiva alla sua entrata in vigore. In proposito si ricorda che è il Presidente della Repubblica il soggetto istituzionale che appunto ha la facoltà e il potere di scioglimento delle Camere, sentiti i loro Presidenti (art. 88 Cost.). Il riferimento anche al primo scioglimento delle Camere potrebbe essere una semplice clausola di stile oppure potrebbe sottintendere una volontà di arrivare quanto prima (magari con il vento in poppa) ad un rafforzamento non tanto della stabilità del Governo quanto piuttosto della figura e del ruolo del nuovo Presidente del Consiglio eletto direttamente dal corpo elettorale.

Il d.d.l. costituzionale n. 935 presentato a metà novembre ’23 è in corso di esame in sede referente nella 1^ Commissione permanente (Affari Costituzionali) del Senato della Repubblica e dal 23 novembre scorso viene trattato congiuntamente all’altro d.d.l. n. 830 recante ” Disposizioni per l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri in Costituzione” già presentato dall’inizio dell’agosto ’23 dal senatore M. Renzi (Az-IV-RE) e cofirmatari Paita, E.Borghi, Fregolent, Sbrollini, Scalfarotto e Musolino. La Commissione, a fine gennaio ’24, ha però deciso di adottare come testo base della futura legge di revisione costituzionale il d.d.l. n. 935 d’iniziativa governativa. I pochi emendamenti approvati (quasi solo quelli governativi) nel corso dell’esame in Commissione, la cui conclusione è prevista per la fine del corrente mese d’aprile con il conseguente passaggio all’Aula del Senato, potranno essere descritti e valutati dopo la loro completa pubblicazione.