Un quadro descrittivo generale dell’ordinamento giudiziari del dott. Alfonso Gentili
Nel momento in cui il Consiglio superiore della magistratura si vede coinvolto in una brutta vicenda di tentativi extraistituzionali di condizionamenti delle nomine presso uffici direttivi giudiziari da parte di alcuni notabili che rischia di minarne l’immagine ed il ruolo, può essere utile tracciarne un quadro descrittivo generale. Innanzitutto occorre ricordare che il sistema giudiziario italiano risulta articolato in una pluralità di giurisdizioni. Sono infatti istituiti i giudici ordinari (art. 102 Cost.) che amministrano la giustizia civile e penale attraverso organi giudicanti di primo e secondo grado, oltre la Corte di Cassazione come giudice di legittimità,e organi requirenti, i Pubblici ministeri (PM) che attivano obbligatoriamente e quindi imparzialmente (art. 112 Cost.) la giurisdizione penale e agiscono nel processo per la cura degli interessi pubblici. Sono inoltre istituiti alcuni giudici speciali (art. 103 e 125 Cost.) come i giudici amministrativi (Consiglio di Stato e Tribunali amministrativi regionali), i giudici contabili (Corte dei Conti) e i giudici militari (Tribunali militari, con giurisdizione in tempo di pace solo sui reati commessi dagli appartenenti alle forze armate), nonché (VI disp.trans. Cost.) i giudici tributari (Commissioni tributarie provinciali e regionali).
Non possono essere istituiti (art. 102, secondo comma Cost.) giudici straordinari ( cioè ex post facto) perché “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge” (art. 25, primo comma, Cost.) né altri giudici speciali, ma solo sezioni specializzate per determinate materiepresso gli organi giudiziari ordinari (art. 102, secondo comma, Cost.) “anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura” (c.d. giustizia partecipativa). E’ prevista inoltre la “partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia” rinviandone la disciplinaa norme di legge (art. 102, terzo comma Cost.). Tale forma di partecipazione si è configurata nelle c.d. giurie popolari, reintrodotte nel nostro Paese dopo la caduta del fascismo e che attualmente sono in funzione nelle Corti d’Assise di primo grado e d’appello.
Inoltre le disposizioni vigenti non risultano operare differenziazioni significative tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti, potendo un magistrato sviluppare la sua carriera parzialmente in ciascuno dei due ambiti. L’eventuale introduzione della c.d. “separazione” delle funzioni tra Giudici e PM potrebbe infatti comportare il rischio di pregiudicare l’indipendenza dei PM, anche se la riforma dell’ordinamento giudiziario (che risale al R.D. n. 12 del 1941), impostata con la legge delega n. 150 del 2005 (Governo Berlusconi III) ed attuata con vari decreti legislativi del 2006 e successive modifiche anche sostanziali con le leggi n. 269 del 2006 e n. 111 del 2007 (Governo Prodi II), risulta comunque aver introdotto il divieto di passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti eviceversa nell’ambito di uno stesso distretto giudiziario o di altri distretti della stessa regione e nuovi criteri sulle connesse valutazioni.
Prima della Costituzione repubblicana del 1948 la Magistratura era configurata come una struttura amministrativa organizzata in modo gerarchico e sulla quale esercitava rilevanti funzioni il Governo e in particolare il Ministro di grazia e giustizia. Il Ministro aveva importanti poteri nella materia dell’ordinamento giudiziario, dello status e della carriera dei magistrati, con ciò pregiudicando l’indipendenza della magistratura.
L’Assemblea costituente, cambiando radicalmente tale assetto precedente, ha invece inteso consacrare le garanzie costituzionali di autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario (art. 104, primo comma,Cost.) riconoscendone in sostanza la qualifica di “terzo potere” indipendente dagli altri poteri (legislativo ed esecutivo) dello Stato. L’autonomia della magistratura repubblicana è una garanzia volta ad esplicare i suoi effetti all’interno dell’ordine giudiziario e fa in modo che ogni singolo magistrato possa decidere autonomamente senza essere condizionato da altri magistrati appartenenti all’ordine (art. 101, comma secondo, Cost. “I giudici sono soggetti solo alla legge”). L’indipendenza della magistratura è invece riferita al potere o ordine giudiziario nel suo complesso ed è una garanzia costituzionale volta ad esplicare i suoi effetti con riferimento all’esercizio della funzione giurisdizionale e tutela il singolo magistrato dai condizionamenti che possono veniredagli altri poteri. Inoltre in Costituzione è prevista anche l’inamovibilità dei magistrati (art. 107, primo comma) e cioè l’impossibilità del trasferimento in sede diversa senza il loro consenso o comunque con decisione del C.S.M. per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento.
Per quanto riguarda lo status giuridico dei magistrati la Costituzione ha previsto, invece in continuità con il passato, che la nomina a magistrato (uditore giudiziario) dovesse avvenire per concorso (art. 106, primo comma, Cost.). La carriera poi si svolgeva per anzianità di servizio e tale automatismo risultava giustificato sulla base dell’art. 107, terzo comma Cost. che prevede:”I magistrati si distinguono tra loro solo per diversità di funzioni” e che sembrava non consentire valutazioni del grado di professionalità acquisita. Infatti in precedenza tale valutazione aveva luogo solo in modo blando nei pareri dei Consigli giudiziari istituiti presso ciascun distretto di Corte d’Appello come organi ausiliari del Consiglio superiore della magistratura. Con la citata riforma dell’ordinamento giudiziario risulta comunque essere stata introdotta una progressione di carriera basata su concorsi per titoli e valutazioni periodiche di professionalità dei magistrati in base a criteri predeterminati aventi ad oggetto capacità, laboriosità, diligenza e impegno.
Al fine di garantire l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati ordinari, sia singoli che come gruppo, rispetto agli inevitabili tentativi di influenze degli altri poteri dello Stato, dei gruppi politici e di pressione, la Costituzione repubblicana ha previsto che tutti i provvedimenti concernenti lo status e la carriera dei magistrati ordinari sono adottati da un organo sganciato dal Governo che è il Consiglio superiore della magistratura (C.S.M.) e che appunto è titolare dei poteri di autogoverno della magistratura ordinaria. Non rappresenta il vertice della funzione giurisdizionale perché per sua natura questa funzione manca di un vertice, essendo esercitata in modo paritario da tutti gli uffici giudiziari e la posizione di preminenza di grado ( giurisdizionale) non diventa mai preminenza gerarchica.
Al fine poi di assicurare l’indipendenza dei giudici speciali, il legislatore ha previsto anche per essi degli organi collegiali sul modello del C.S.M. per l’adozione dei provvedimenti relativi alla carriera e allo status degli stessi e, vale a dire, ilConsiglio di presidenza della giurisdizione amministrativa, il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, il Consiglio della magistratura militare e il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.
Il C.S.M., organo privo dei caratteri di sovranità propri degli organi costituzionali ma comunque organo avente rilievo costituzionale, è composto (art. 104 Cost.) da tre membri di diritto (il Presidente della Repubblica, che lo presiede, il primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore generale presso la stessa), dai c.d. membri togati eletti dai magistrati ordinari in numero pari a due terzi del Collegio e, per il restante terzo, dai c.d. membri laici eletti dal Parlamento in seduta comune tra gli appartenenti alle categorie dei professori ordinari universitari in materie giuridiche e degli avvocati che esercitano la professione da almeno 15 anni.
Con la previsione dei membri laici nel C.S.M. i Costituenti vollero impedire che l’autonomia della magistratura potesse sfociare nella creazione di una “casta” separata da tutti i poteri statali e custode gelosa dei suoi “privilegi”. Per la stessa ragione venne attribuita al Presidente della Repubblica la presidenza del Collegio, anche se con carattere soprattutto simbolico, dato che il C.S.M. elegge un Vicepresidente tra i componenti eletti dal Parlamento e concretamente operativo. I membri elettivi durano in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili. Non possono esser iscritti in Albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale né svolgere attività degli iscritti ad un partito politico. Comunque, in base alle previsioni costituzionali, il C.S.M. non risulta avulso dalle altre funzioni dello Stato e dalla vita della comunità, in quanto appunto il Presidente ed il suo Vice non sono magistrati e nemmeno un terzo dei componenti.
Il C.S.M. è stato istituito dopo lunga gestazione (come anche accaduto per la Corte costituzionale sorta nel 1956) con legge n. 195 del 1958 e negli anni successivi più volte modificata. La scelta del sistema elettorale con cui eleggere i membri togati del C.S.M. è stata nel tempo una questione abbastanza controversa. Prima della riforma dell’inizio di questo secolo l’elezione avveniva con il metodo proporzionale tra liste concorrenti senza che avessero alcun rilievo le funzioni effettivamente esercitate dal magistrato. il sistema elettorale era volto a consentire la presenza in C.S.M. di tutte le “correnti” presenti nell’associazione di categoria, l’Associazione nazionale magistrati (ANM) alla quale risulta iscritta la quasi totalità dei magistrati. L’associazione è stata rifondata nel 1944, dopo che la precedente Associazione generale dei magistrati (Agm), nata nel 1909, era stata sciolta nel ’25 dal regime fascista. Per tale ragione era prevalente la tendenza a difendere quel sistema elettorale, che invece alcuni magistrati accusavano di favorire, attraverso il consolidamento delle correnti interne, la “politicizzazione” della magistratura che avrebbe potuto mettere in pericolo l’indipendenza di giudizio dei magistrati. Con la legge n. 44 del 2002 (governo Berlusconi II) è stata approvata una riforma della composizione dell’organo e delle modalità di elezione dello stesso, che ha stabilito nel numero fisso di 16 i membri togati e di 8 i membri laici, oltre i 3 membri di diritto, per un totale di 27 componenti. I 16 membri togati vengono attualmente eletti in tre collegi unici nazionali nel numero di 2 magistrati presso la Cassazione e relativa Procura generale, di 4 magistrati che esercitano le funzioni di Pubblico Ministero e di 10 magistrati che esercitano le funzioni di Giudice. Le candidature vengono presentate da liste di magistrati di numero non inferiore a 25 e non superiore a 50 che possono presentare una sola candidatura in ciascuno collegio e l’elezione avviene con il metodo maggioritario (“Vengono dichiarati eletti i candidati che abbiano ottenuto il maggior numero dei voti, in numero pari a quello dei seggi da assegnare in ciascun collegio” ex art. 27, c. 2, legge 195/1958 e s.m.i.). Tale sistema elettorale, a ben vedere, sembra aumentare troppo il potere degli apparati delle correnti interne dell’ANM, che di fatto scelgono le toghe da eleggere in C.S.M., se non addirittura favorire le possibili degenerazioni.
Dopo il recente scandalo che ha colpito la magistratura italiana a partire dall’inchiesta di Perugia sulla successione alla Procura di Roma, le correnti interne dell’ANM e i relativi schieramenti sono: Area che riunisce Magistratura democratica e Movimento per la giustizia–Articolo 3 (progressisti di sinistra), Unità per la Costituzione (centristi), Autonomia e Indipendenza (sorta nel 2015 da una frattura di Magistratura indipendente e vicina al M5S) che insieme costituiscono la nuova maggioranza di Giunta presieduta dal neopresidente dell’ANM, Luca Poniz, PM di Milano ed esponente di MD, e Magistratura indipendente (conservatori di destra) ora finita all’opposizione dopo le dimissioni dell’ex Presidente di ANM Paolo Grasso a seguito del coinvolgimento di MI nello scandalo e della mancata richiesta di dimissioni dei suoi consiglieri implicati, insieme al coinvolgimento di Unicost che invece ha subito preso le distanze dai suoi esponenti sotto accusa anche se di peso come Palamara. In democrazia appare ammissibile che un magistrato indipendente ed autonomo possa riflettere e dibattere sul senso del rendere giustizia nell’ambito di un pluralismo culturale all’interno della magistratura, mentre è senz’altro negativo e censurabile lo spostamento e la degenerazione del piano della discussione dalle tensioni ideali al bilancino della spartizione dei posti e delle carriere.
Il C.S.M. cura l’adozione di tutti provvedimenti che riguardano la carriera e lo status di magistrati ordinari e cioè (art. 105 Cost.) le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari, ma, per evitare la separatezza della magistratura e la sua trasformazione in corporazione, la titolarità dell’azione disciplinare è stata attribuita al Ministro della Giustizia (art. 107, secondo comma Cost.), anche se poi la legge l’ha assegnata pure al Procuratore generale presso la Cassazione. La predisposizione dei mezzi e servizi necessari per l’esercizio delle funzioni giudiziarie, come pure la definizione dell’assetto organizzativo degli uffici spettano invece al Ministro della giustizia (art. 110 Cost.), e il coordinamento tra l’esercizio dei due poteri risulta molto complesso e può dar luogo a conflitti di competenza, fermo restando il potere di nomina negli uffici giudiziari direttivi in capo al C.S.M. e comunque la necessità di un’attività di concertazione, basata sul principio di leale collaborazione, nell’individuazione dei canditati con il Ministro medesimo, responsabile di fronte al Parlamento dell’organizzazione dei servizi ed uffici giudiziari, come previsto dall’art. 11 della legge n. 195 del 1958 ed anche chiarito dalla Corte costituzionale con sentenze n. 379 del 1992 e n. 380 del 2003.
Dott. Alfonso Gentili – ex Segretario generale del Comune di Todi
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