L'immigrazione e lo straniero nell'ordinamento italiano.

Una attenta lettura della legislazione su un argomento di grande attualità. La prima parte di un importante nuovo contributo del dott. Alfonso Gentili.

La Costituzione italiana, nei “Principi fondamentali”, contiene anche la disciplina dello status dello straniero. L’art. 10, comma secondo, stabilisce che“ La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali” e in base a tale norma si giustifica l’estensione agli stranieri dei diritti fondamentali previsti da atti internazionali. La Costituzione inoltre, nella Parte I (Diritti e doveri dei cittadini, art. 13 e ss.), riconosce direttamente anche agli stranieri alcuni diritti fondamentali nelle norme in cui parla non di “cittadini” ma di “tutti” o usa espressioni impersonali per individuare i titolari dei vari diritti.

La Corte costituzionale, facendo leva sia sull’art. 2 Cost. “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo,..” sia sul principio di eguaglianza dell’art. 3, con varie sentenze interpretative già dalla fine degli anni ’60 del secolo scorso, ha esteso agli stranieri anche i diritti formalmente attribuiti ai “cittadini”, quando si tratti di “diritti inviolabili dell’uomo”, pur senza escludere che in altri campi tra cittadini e stranieri possano giustificarsi anche trattamenti diversi, data la diversità del rapporto di fatto con l’ordinamento e il territorio dello Stato.

In proposito il Codice civile del 1865 ammetteva lo straniero a godere dei diritti civili spettanti al cittadino senza condizioni di reciprocità, innovando profondamente rispetto ai principi del precedente Codice civile napoleonico. Il Codice civile del 1942, nel cd. ventennio, aveva reintrodotto, con l’art. 16 delle preleggi, la condizione di reciprocità come principio generale. La Costituzione repubblicana del 1948, con l’art. 10, ha superato il principio della reciprocità parlando solo di conformità dello status dello straniero alle norme e ai trattati internazionali e facendo quindi riferimento, oltre che alle sue norme in materia di libertà, a tutte le Dichiarazioni sui diritti umani e alle Convenzioni internazionali cui il nostro Paese avesse aderito.

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), ad esempio, riconosce a tutti i diritti fondamentali e garantisce un notevole standard di tutela anche agli stranieri. Tale convenzione è stata firmata a Roma il 4 novembre 1950 (governo De Gasperi VI) dai membri del Consiglio d’Europa che è un’organizzazione internazionale fondata con il Trattato di Londra nel 1949, con sede a Strasburgo e 47 Stati membri tra cui l’Italia, avente lo scopo di promuovere la democrazia, i diritti umani, l’identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali. La Convenzione è stata recepita dall’Italia con legge n. 848 del 1955 insieme al Protocollo addizionale firmato a Parigi il 20 marzo 1952, mentre al Protocollo n. 4 su ulteriori importanti diritti e libertà, adottato il 16 settembre 1963, è stata data esecuzione con d.P.R. (Pertini) n. 217 del 1982.

La Costituzione italiana sempre nell’art. 10, al comma terzo, riconosce inoltre allo straniero un diritto soggettivo perfetto (ovvero non comprimibile) che arriva anche a bloccarne l’espulsione, il c.d. asilo politico, stabilendo che “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”. Il diritto d’asilo è previsto anche dall’art. 14 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, approvata il 10 dicembre 1948 dall’Assemblea delle Nazioni Unite (ONU, nata il 24 ottobre 1945), come diritto di ogni individuo di cercare in altri Paesi asilo dalle persecuzioni. La norma prescinde dallo status di profugo o di fuoriuscito e lo status dello straniero una volta titolare dell’asilo è conforme a quello dei “rifugiati” di cui alla Convenzione di Ginevra firmata del 28 luglio 1951 dai plenipotenziari delle Nazioni Unite e recepita dall’Italia con legge 722 del luglio 1954.

Sulla materia dell’asilo è intervenuta anche la Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990 (governo Andreotti VI Pentapartito), poi sostituita dal Regolamento (CE) n. 343 del 18 febbraio 2003 del Consiglio, cd. Dublino II (governo Berlusconi II-Casa delle Libertà) ed infine dal Regolamento (UE) n. 604 del 26 giugno 2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, cd. Dublino III (governo Letta-Grande coalizione) che stabilisce “i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione)“, pubblicato sulla G.U.U.E. IT L 180 del 29.06.2013. I Regolamenti europei (e la loro “rifusione” che, in gergo europeo, significa raggruppare e integrare le norme precedenti in materia), com’è noto, non necessitano di recepimento nel diritto interno e sono obbligatori e direttamente applicabili in tutti gli Stati membri. Il principio generale alla base del Dublino III è lo stesso della vecchia Convenzione e del Dublino II: ogni domanda di asilo deve essere esaminata da un solo Stato membro e la competenza per l’esame di una domanda di protezione internazionale ricade in primis sullo Stato che ha svolto il maggior ruolo in relazione all’ingresso e al soggiorno del richiedente nel territorio degli Stati membri (cfr. Capo III, artt. da 7 a 15 e in particolare l’art. 13, comma 1, che recita: “Quando è accertato, sulla base degli elementi di prova e delle circostanze indiziarie di cui ai due elenchi menzionati all’articolo 22, paragrafo 3, del presente regolamento, inclusi i dati di cui al regolamento (UE) n. 603/2013, che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale. Detta responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera). Inoltre chi ottiene la protezione internazionale non ha poi la possibilità di lavorare regolarmente in un altro Stato UE e ciò significa che, salvo eccezioni, lo Stato che viene individuato dal sistema Dublino come competente ad esaminare la domanda sarà poi anche lo Stato in cui l’interessato dovrà rimanere una volta ottenuta la protezione. Tale disciplina non tiene conto né delle aspirazioni dei singoli o dei loro legami familiari o culturali con alcuni Paesi né delle concrete prospettive di trovare un’occupazione nei diversi Paesi europei, per cui appare opportuna e anche necessaria una riforma del regolamento di Dublino (pur accettato dai diversi Governi italiani succedutisi) che preveda un meccanismo più equo e sostenibile per determinare lo Stato membro competente per l’esame delle domande di asilo.

L’Unione europea nel frattempo, su proposta della Commissione e in parziale deroga al Dublino III, ha adottato nel maggio 2015 lo strumento programmatico dei ricollocamenti (“relocation”) per alleggerire la pressione del fenomeno migratorio sui sistemi di accoglienza nazionali soprattutto di Italia e Grecia, per ragioni geografiche di confine marittimo dell’area Schengen. Il primo piano, adottato con decisione del Consiglio dell’UE del settembre 2015, prevedeva il ricollocamento dai due Paesi di 160.000 profughi in evidente bisogno di protezione internazionale, obiettivo poi ridotto a circa 98.000 persone dopo l’accordo con la Turchia del marzo 2016, ma lo stesso è risultato assai difficile da centrare, nonostante gli incentivi economici europei, in quanto a maggio 2018 i profughi ricollocati risultavano essere circa 12.700 dall’Italia e circa 22.000 dalla Grecia, stante anche il fatto che Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia (cd. blocco di Visegrad) hanno rifiutato o comunque non attuato affatto la loro partecipazione.

La Costituzione all’art. 10, comma quarto, prevede infine che l’estradizione (consegna ad autorità giudiziarie straniere) dello straniero rifugiatosi in Italia, al pari di quella del cittadino italiano (art. 26, comma secondo,Cost.), non è ammessa per reati politici, cioè per quei reati che sono puniti per fini di persecuzione politica e non comprendono i reati palesemente contrari alla Costituzione, come ad es. i reati di terrorismo.

Il trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 e in vigore dal dicembre 2009, con il nuovo art. 6 del T.U.E. ha riconosciuto alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE) o Carta di Nizza, proclamata dapprima dal Consiglio europeo il 7 dicembre 2000 e poi con adattamenti a Strasburgo dal Parlamento, Consiglio e Commissione il 12 dicembre 2007, lo stesso valore giuridico dei trattati rendendo vincolanti sia per le Istituzioni europee che per gli Stati membri i valori fondamentali dell’Unione contenuti nei 54 articoli raggruppati in sei Titoli: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia, oltre le disposizioni generali contenenti anche il raccordo con la CEDU, sopra citata. La Carta europea ,oltre alle norme sui diritti di ogni persona, contiene anche disposizioni specifiche sui diritti degli stranieri, quali il diritto per i lavoratori stranieri a condizioni di lavoro equivalenti a quelle dei cittadini dell’Unione (art. 15), il diritto di asilo garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla Convenzione di Ginevra del ’51 e dal protocollo estensivo del ’67 relativi allo status dei rifugiati e a norma dei trattati sull’UE (art. 18), il divieto di espulsioni collettive e di allontanamento, espulsione o estradizione verso Stati in cui esista il serio rischio di sottoposizione alla pena di morte, alla tortura o pene o trattamenti inumani o degradanti (art. 19) e il divieto di qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sulla razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, la lingua, la religione e in base alla nazionalità (art. 21).

Con la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen firmata il 19 giugno 1990 da Belgio, Francia, Germania Ovest, Lussemburgo e Olanda, i cinque paesi che già avevano sottoscritto l’Accordo nel giugno 1985, erano state nel frattempo abolite tutte le frontiere interne tra gli Stati aderenti sostituendole con un’unica frontiera esterna, lungo la quale i controlli all’ingresso nello “spazio Schengen” venivano effettuati secondo procedure identiche. A tale Convenzione nel novembre 1990 (governo Andreotti VI) ha aderito anche l’Italia, che poi l’ha ratificata con legge n. 388 del 1993, come anche altri Stati europei e la stessa è entrata in vigore nell’anno 1995. L’integrazione di Schengen è stata poi inserita nel quadro legislativo dell’Unione europea attraverso il trattato di Amsterdam dell’ottobre 1997. Con regolamento del Consiglio dell’UE n. 2007 del 2004, modificato con regolamenti 1168/2011 e 656/2014, è stata anche istituita l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea con sede operativa a Varsavia, meglio conosciuta con il nome di Frontex (abbr. di Frontières extérieures). L’Agenzia aveva tra i suoi obiettivi e compiti quelli di pianificare e coordinare le azioni congiunte di pattugliamento delle frontiere esterne aeree, marittime e terrestri degli Stati membri, di appoggiare gli stessi in operazioni comuni di rimpatrio congiunto dei migranti irregolari e di aiutare quelli che necessitavano di un’assistenza, operativa o tecnica, di rinforzo nel controllo delle frontiere esterne. Le pressanti richieste degli Stati membri di una riforma più incisiva hanno portato la Commissione all’elaborazione di un piano per rafforzare la sicurezza delle frontiere esterne dell’Unione, che prevedeva la creazione di una nuova Agenzia sostitutiva di Frontex, ma con poteri nettamente maggiori. Tale proposta ha portato all’approvazione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1624 del 14 settembre 2016 che ha di fatto abrogato Frontex ed istituito l’Agenzia europea della Guardia di frontiera e costiera europea, con compiti ampliati, maggiore autonomia operativa e più consistenti risorse economiche rispetto a Frontex. L’innovazione sembra muoversi, anche nel settore della gestione delle frontiere e della migrazione, nella giusta direzione e cioè di garantire ai cittadini europei più Europa, tramite la realizzazione di una gestione integrata anche delle frontiere esterne, come prevede l’art. 1 del regolamento: “Ciò implica affrontare le sfide migratorie e le potenziali minacce future a tali frontiere, contribuendo così a lottare contro la criminalità grave di dimensione transfrontaliera, al fine di garantire un livello elevato di sicurezza interna nell’Unione, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e salvaguardando al contempo la libera circolazione delle persone al suo interno”. A tale iniziativa di istituzione di una Guardia di frontiera e costiera europea va aggiunta anche la cd. operazione Sophia, ufficialmente “European Union Naval Force Mediterranean” (EUNAVFOR Med) ovvero Forza navale mediterranea dell’Unione europea, con sede operativa a Roma e con nave ammiraglia prima la “Cavour”, poi la “Garibaldi” ed ora la “San Giusto” della Marina militare italiana. Si tratta dell’operazione militare lanciata dall’UE nel giugno 2015 a seguito dei naufragi di diverse imbarcazioni che trasportavano migranti e richiedenti asilo dalla Libia e volta a neutralizzare le rotte della tratta dei migranti nel Mediterraneo, nonché a ridurre la perdita di vite umane in mare. La Sophia ha fatto seguito all’operazione di ricerca e soccorso Mare nostrum del Governo italiano nel 2013 e a quella, nel 2014, di controllo delle frontiere esterne Triton (dal 2018 operazione Themis) dell’Agenzia Frontex.

Lo Stato italiano ha tardato a dare attuazione legislativa all’art. 10 della Costituzione, anche perché in Italia, tra la fine della seconda guerra mondiale e gli anni ’70, ha avuto luogo piuttosto una forte emigrazione all’estero (c.d. migrazione europea) e, in assenza di veri flussi d’immigrazione, la disciplina dello status dello straniero era basata su semplici provvedimenti amministrativi. Poi l’inizio e la crescita del fenomeno dell’immigrazione nei Paesi più sviluppati dell’Europa occidentale ha portato il nostro legislatore ad adottare negli anni ’80 e ’90 del secolo scorso sia una serie di norme di legge urgenti per il controllo dei flussi dell’immigrazione, sia la legge n. 943 del 30 dicembre 1986 (c.d. legge De Michelis-governo Craxi II) che affrontava in modo più organico lo status dei lavoratori extracomunitari immigrati recependo alcuni principi della Convenzione sui lavoratori migranti del 24 giugno 1975 dell’Organizzazione internazionale del lavoro (O.I.L.) che tendeva a parificare i lavoratori subordinati extracomunitari a quelli comunitari e italiani.

E’ però solo con la legge n. 40 del 6 marzo 1998 (c.d. legge Turco-Napolitano-governo Prodi I), le cui finalità e disposizioni sono poi confluite nel decreto legislativo (delegato) n. 286 del 25 luglio 1998, recante il Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e le norme sulla condizione dello straniero (T.U.I.-sempre governo Prodi I), che è stata dettata una disciplina organica della materia imperniata sulle “politiche migratorie” come definite nell’art. 3 che, tra l’altro, è rimasto negli anni sostanzialmente invariato. Il regolamento d’attuazione del T.U.I. è stato approvato con d.P.R. (Ciampi) n. 394 del 31 agosto 1999 (governo D’Alema).

Il T.U.I. è stato poi più volte modificato e integrato, anche sostanzialmente, da parte dei diversi governi e maggioranze succedutisi nel tempo, a partire dalla legge n. 189 del 3 luglio 2002 (c.d. legge Bossi-Fini-governo Berlusconi II), con altrettante modifiche al regolamento d’attuazione con d.P.R. (Ciampi) n. 334 del 18 ottobre 2004 (sempre governo Berlusconi II), fino ad arrivare, da ultimo, al decreto legge n. 113 del 4 ottobre 2018 (c.d. decreto Salvini-governo Conte) che, tra l’altro, appariva privo dei requisiti di straordinarietà della situazione, di necessità e d’urgenza di cui all’art. 77 Cost., e nondimeno convertito in legge n. 132 del 2018 anche se mediante ricorso alla questione di fiducia posta dal Governo.