Nell’imminenza del referendum, un accurato esame della legislazione redatto dal dott. Alfonso Gentili,
La Costituzione della Repubblica italiana è una carta costituzionale c.d. rigida, in quanto caratterizzata dalla previsione sia di leggi costituzionali (oltre quelle ordinarie che, essendo di grado inferiore, non possono modificare la Costituzione), sia di un procedimento speciale (c.d. procedura di aggravamento) per la sua revisione (cioè modifica) e per l’emanazione di altre leggi costituzionali (Art. 138 Cost.). La procedura di aggravamento consiste sia nelle due successive deliberazioni delle Camere con intervallo non inferiore ai tre mesi (principio della doppia conforme) che nella maggioranza speciale in sede di votazione finale della seconda deliberazione (maggioranza assoluta, pari alla metà più uno, dei componenti di ciascuna Camera oppure maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera che impedisce le eventuali richieste di referendum). La disciplina di attuazione dei referendum previsti dalla Costituzione è stata poi emanata, in notevole ritardo, con legge 25 maggio 1970, n. 352 che appunto reca “Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo” e nel Titolo I contiene le norme di dettaglio del referendum preventivo previsto dall’art. 138 Cost.
La riduzione del numero dei parlamentari era uno dei punti del contratto per il “Governo del cambiamento” tra il Movimento 5 stelle e la Lega-Salvini Premier. Il relativo disegno di legge costituzionale, d’iniziativa dei senatori Calderoli e Perilli (L-SP e M5S), Patuanelli e Romeo (M5S e L-SP) e Quagliarello (FI-BP-UDC), è stato approvato in prima lettura dal Senato nel febbraio 2019 e dalla Camera nel maggio 2019 (governo Conte I, in carica dal 1° giugno 2018) e in seconda lettura dal Senato nel luglio 2019 a maggioranza assoluta dei suoi componenti (sempre governo Conte I) e dalla Camera nell’ottobre 1919 a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti (governo Conte II, in carica dal 5 settembre 2019), per cui è risultata comunque sottoponibile al referendum preventivo e quindi non è stata promulgata. La legge costituzionale recante”Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, è stata pertanto pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 12 ottobre 2019.
La legge all’art. 1 modifica il secondo comma dell’art. 56 Cost. nel senso di ridurre il numero dei deputati da 630 a 400 (-36,51%) e quello dei deputati eletti nella circoscrizione Estero da 12 a 8 (- 33,33%). Modifica inoltre il quarto comma dello stesso articolo nel senso che la ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni dovrà effettuarsi dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per 392 (400 – 8) anziché per 618. All’art. 2 modifica il secondo comma dell’art. 57 Cost. nel senso di diminuire il numero dei senatori elettivi da 315 a 200 (-36,51%) e quello dei senatori eleggibili nella circoscrizione Estero da 6 a 4 (- 33,33%). Modifica inoltre il terzo comma dello stesso articolo nel senso che nessuna Regione o Provincia autonomapotrà avere meno di 3 senatori anziché 7. All’art. 3 riformula il secondo comma dell’art. 59 Cost. precisando che il numero complessivo dei senatori a vita in carica nominati dal Presidente della Repubblica “non può in alcun caso essere superiore a cinque” (finora cinque era il numero massimo che ogni Presidente poteva nominare).
La legge infine all’art. 4 stabilisce che le modifiche agli articoli 56 e 57 Cost. si applicheranno a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successiva all’entrata in vigore della legge stessa e comunque non prima che siano decorsi 60 giorni dalla predetta entrata in vigore. Pertanto questa riforma costituzionale, anche dopo l’eventuale promulgazione ed entrata in vigore in caso di esito positivo del referendum, non troverà applicazione nella legislatura in corso (la XVIII), iniziata nel marzo 2018.
Le leggi di revisione della Costituzione sono soggette a referendum popolare se, entro 3 mesi dalla loro speciale pubblicazione preliminare (e quindi nel caso in questione entro il 12 gennaio 2020), un quinto dei membri di una Camera o 500.000 elettori o 5 Consigli regionali ne abbiano fatto richiesta, da depositare presso la Cancelleria della Corte di Cassazione che costituisce l’ Ufficio centrale per il referendum. Questa riforma costituzionale era stata approvata, in seconda votazione, dai rappresentanti del popolo in Senato con una maggioranza non così piena (solo metà più uno dei suoi componenti) e non tale (due terzi dei componenti) da rendere superfluo un intervento diretto del corpo elettorale come previsto dall’art. 138 u.c. Cost.
Su iniziativa di un Comitato promotore istituito dalla fondazione L. Einaudi Onlus, composto dai senatori A. Cangini e N. Pagano (FI-UDC) nonché T. Nannicini (PD) e con il sostegno del partito Radicale, la richiesta di referendum è stata sottoscritta da un fronte vario di 71 componenti del Senato (oltre un quinto dei membri) contrari alla riduzione di 345 parlamentari e presentata entro il termine prescritto. L’ufficio centrale si è pronunciato sulla legittimità della richiesta di referendum con ordinanza depositata il 23 gennaio scorso. Il referendum è stato indettocon decreto del Presidente della Repubblica, dietro delibera del Consiglio dei Ministri, del 28 gennaio scorso. La data del referendum è stata fissata per domenica 29 marzo 2020.
A seguito delle misure adottate dal Governo per il contrasto, il contenimento e la prevenzione del diffondersi sull’intero territorio nazionale del virus Covid-19, con DPR del 5 marzo 2020 è stato revocato il precedente decreto di indizione del referendum per il 29 marzo. Successivamente, con l’art. 81 del d.l. n.18 del marzo 2020, il termine per l’indizione del referendum, in deroga alla legge 352 del 1970, è stato fissato in 240 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza che lo ha ammesso e vale a dire per il 19 settembre. In realtà con DPR anticipato in data 17 luglio 2020 è stato indetto il referendum popolare confermativo per i due giorni (al fine di meglio assicurare il “distanziamento sociale”) di domenica 20 e lunedì 21 settembre 2020.
Per la validità di tale referendum c.d confermativo o approvativo, che appunto si inserisce nel procedimento di approvazione di una legge costituzionale,non è richiesto alcun quoziente di votanti, a differenza del referendum abrogativo di una legge ordinaria per il quale è richiesta la partecipazione alla votazione della maggioranza degli aventi diritto (art. 75 Cost.). La legge costituzionale non sarà promulgata da parte del Presidente della Repubblica se non sarà stata approvata dalla maggioranza dei voti validi (escluse quindi le schede bianche e nulle) espressi nel referendum e in tal caso il Guardasigilli dovrà curare la pubblicazione del risultato del referendum nella G.U.. Se il referendum invece avrà avuto esito positivo, la legge sarà promulgata entro un mese dalla proclamazione del risultato referendario (salvo l’eventuale uso del potere di veto sospensivo di cui all’art. 74 Cost. da parte del Presidente) e pubblicata di nuovo nella G.U. per entrare in vigore, ferma restando la decorrenza delle sue disposizioni stabilita nel citato art. 4.
La promulgazione di una legge è un atto di indirizzo politico costituzionale che spetta al Presidente della Repubblica come potere proprio, in quanto la legge è invece espressione della maggioranza parlamentare. E’ l’atto che dà l’esecutorietà ad ogni legge approvata dai due rami del Parlamento, previo accertamento della regolarità formale del procedimento legislativo e che fa sorgere in tutti l’obbligo dell’osservanza della legge stessa.
Dei 21 referendum svolti in Italia dopo la legge attuativa del ’70 solo 3 hanno riguardato leggi di revisione della Costituzione, dei quali solo 1, quello del 7 ottobre 2001 relativo alla legge di riforma del Titolo V (Le regioni, le provincie, i comuni), Parte II, Cost. (governo Amato II-L’Ulivo), ha avuto esito positivo (64,21% di SI). Al contrario sia in quello del 25 giugno 2006 relativo alla legge sulla devoluzione di poteri alle regioni, la riduzione dei parlamentari a 518 deputati e 252 senatori e altro (governo Berlusconi III) che in quello del 4 dicembre 2016 relativo alla legge sul superamento del bicameralismo paritario o perfetto, la trasformazione del Senato in organo rappresentativo delle istituzioni territoriali, l’eliminazione delle province dalla Costituzione e altro (governo Renzi), hanno vinto i No (rispettivamente con il 61,29% e il 59,12%) bocciando entrambe le leggi già approvate dai due rami del Parlamento.
In considerazione del fatto che il numero dei parlamentari di uno Stato in genere dipende dalle sue dimensioni demografiche, si può osservare che, nell’Unione Europea, la Repubblica Federale di Germania, con circa 83 milioni di abitanti, ha un Parlamento federale (Bundestag) di 631 deputati e un Consiglio federale (Bundesrat) di 69 delegati dei 16 Stati federati (Länder) per un totale di 700 rappresentanti e che la Repubblica Francese, con circa 65 milioni di abitanti, ha un Parlamento composto dall’Assemblée nationale di 577 membri eletti direttamente e dal Sénat di 346 membri eletti indirettamente per un totale di 923 parlamentari. Il Regno di Spagna, con circa 46 milioni di abitanti, ha un Parlamento (Cortes Generales) composto dal Congresso dei deputati (Congreso de los Diputatos) di 350 membri elettivi e dal Senato del Regno (Senado) attualmente di 266 membri elettivi in gran parte direttamente e in parte indirettamente, per un totale di 616 parlamentari e la Repubblica di Polonia, con circa 37 milioni di abitanti, ha un Parlamento composto dalla Camera di 460 deputati elettivi e il Senato di 100 senatori elettivi, per un totale di 560 parlamentari.
La Repubblica Italiana, terzo Paese dell’UEper popolazione con oltre 60 milioni di abitanti, per effetto della riforma costituzionale in corso di perfezionamento verrebbe ad avere un Parlamento composto da una Camera dei deputati di 400 membri elettivi e da un Senato della Repubblica di 200 membri elettivi, cioè con meno deputati della Polonia che ha quasi la metà della popolazione dell’Italia e con un numero totale di parlamentari inferiore a quello della Spagna che ha una popolazione inferiore a quella dell’Italia di oltre il 20 per cento, con possibile scivolamento all’indietro dell’Italia tra gli Stati dell’UE. Inoltre il numero dei deputati (630) e dei senatori (315) era stato stabilito con la l. cost. 9 febbraio 1963, n. 2 (governo Fanfani IV di centrismo (DC-PSDI-PRI) con l’appoggio esterno del PSI), quando la popolazione ammontava a 51 milioni di abitanti.
Queste comparazioni sembrano però non interessare ai movimenti e partiti populisti che, facendo forza anche sull’antipolitica, invece preferiscono puntare su un “taglio” drastico della rappresentanza parlamentare, anziché magari su un qualche taglio del trattamento economico dei parlamentari o anche sul superamento del sistema bicamerale paritario per eliminare le lentezze connesse alla doppia lettura (c.d. “navetta parlamentare”) che allunga il processo legislativo. La scelta del taglio lineare del numero dei parlamentari sembra dettata da una parte dalla volontà di sminuire il modello e il valore della democrazia rappresentativa e dall’altra anche dal tentativo di esaltazione del rapporto diretto tra il capo e le masse acclamanti nelle piazze, che però storicamente ha portato verso regimi autoritari.
Negli Stati democratici moderni il principio democratico si attua nella forma della democrazia rappresentativa, mediante la costituzione di organi rappresentativi, in primo luogo i Parlamenti, attraverso il suffragio universale delle cittadine e dei cittadini elettori (il corpo elettorale) e non nella forma di quel “governo del popolo” o di quella “democrazia diretta” che nelle città della Grecia antica amministrava non solo la politica ma anche la giustizia.
La sovranità, nell’Italia repubblicana, appartiene al popolo(art. 1 Cost.) e precisamente al corpo elettorale, quale organo costituzionale originario e supremo, che la esercita però solo nelle forme e limiti previsti dalla Costituzione (Stato di diritto) sia indirettamente mediante l’elezionedei propri rappresentanti nelle due Camere del Parlamento, sia direttamente mediante gli istituti di democrazia diretta previsti dalla Costituzione stessa. Tra tali istituti particolare rilevanza hanno il referendum popolare abrogativo delle leggi ordinarie approvate dal Parlamento e già in vigore e il referendum popolare preventivo sui disegni di legge costituzionale approvati dal Parlamento ma prima della loro promulgazione ed entrata in vigore (di qui la denominazione di referendum confermativo o approvativo).
Quanto meno contraddittoria è apparsa la posizione delle forze politiche fautrici della democrazia diretta e non solo di esse, di un certo fastidio di fronte all’avvenuta richiesta del referendum popolare sulla mini riforma costituzionale di forte riduzione dei parlamentari.
E’ invece da ritenere che i progetti di revisione costituzionale non dovrebbero entrare a far parte dei c.d. “patti di governo” in quanto i “Padri costituenti” hanno affidato il potere di emendare la Costituzione direttamente alle Camere (art. 138 C.). Inoltre la previsione nella Costituzione del ’48 della maggioranza dei due terzi in seconda votazione e in entrambe le Camere per rendere superfluo il referendum popolare sta a significare che la materia costituzionale non dovrebbe essere di indirizzo politico ma dovrebbe seguire altre logiche, trattandosi sostanzialmente di stabilire le regole del gioco.
Li 11 settembre 2020
Dott. Alfonso Gentili- ex Segretario generale della Provincia di Perugia.
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