Le Province italiane e la Provincia di Perugia nella storia e nell'ordinamento della Repubblica. Parte seconda

Una seduta del Consiglio provinciale. Presiedeva il compianto presidente Giulio Cozzari. In alto a sinistra l’estensore dello studio dott. Alfonso Gentili, allora segretario generale della Provincia.

Prosegue lo studio del dott. Gentili sull’ordinamento delle province in Italia.

Nei primi anni ’90 del secolo scorso, sulla scia dell’inchiesta giudiziaria“Mani pulite”, nota anche come tangentopoli e iniziata nel ’92, si è verificata la fine di quella che in linguaggio giornalistico e atecnico si è soliti chiamare “Prima Repubblica”, compresa tra il 1948 e il 1994 ecaratterizzata da un sistema elettorale proporzionale che non determinava la composizione politica dei Governi ma solo la forza dei partiti all’interno del Parlamento. Dopo i vari governi di centrismo della Democrazia Cristiana o monocolore o in alleanza con i partiti laici minori (e la DC è rimasta attiva fino al gennaio ’94 in cui venne fondato il PPI), si è assistito nei primi anni ’60 all’apertura a sinistrada parte della DC nei confronti del PSI (parimenti attivo fino al ’94), prima con l’appoggio esterno al Governo di centrismo Fanfani IV (1962-1963) e poi con la partecipazione diretta ai Governi di centro-sinistra “organico” Moro I, II e III (1963-1968). A metà anni ’70 l’apertura a sinistra della DC ha anche provato ad evolversi nella c.d.”strategia dell’attenzione”verso il PCI, promossa dallo stesso Moro quale riferimento, insieme a Zaccagnini, dell’area di sinistra della DC e verso la politica di “eurocomunismo” riformista e democratico di Berlinguer, attraverso il c.d.“compromesso storico”e il tentativo di governi di“solidarietà nazionale”con l’appoggio esterno del PCI (Governi monocolore DC Andreotti III e IV, 1976-1979). Tale formula governativa è però presto naufragata anche a seguito del sequestro Moro in via Fani a Roma e l’uccisione dei suoi 5 uomini di scorta da parte dei terroristi delle Brigate Rosse il 16 marzo 1978, primo giorno del dibattito sulla fiducia del governo Andreotti IV e poi dell’assassinio dello statista sessantunenne, ritrovato il 9 maggio successivo nel portabagagli di un’auto in via Caetani, nelle vicinanze sia di piazza del Gesù che di via delle Botteghe oscure. Sono seguiti i Governi di c.d.“pentapartito”(DC, PSI, PSDI, PRI e PLI) anch’essi, come tutti i precedenti governi succedutisi dal 1946, a guida DC tranne i Governi Spadolini I e II (PRI, 1981-1982), Craxi I e II (PSI, 1983-1987), Amato I (PSI 1992-1993) e infine il Governo tecnico di transizione Ciampi (Ind. 1993-1994), l’ultimo (il cinquantesimo) della prima Repubblica e il primo, dopo il 1947, con la partecipazione di esponenti post-comunisti del PDS (fondato nel ’91 con la c.d.“svolta della Bolognina” del segretario Occhetto), anche se durata solo le poche ore intercorse tra il giuramento del Governo stesso e il diniego espresso dalla Camera sull’autorizzazione a procedere nei confronti di B. Craxi.

La c.d.“Seconda Repubblica”, denominazione anch’essa tecnicamente impropria in quanto riferita ai nuovi sistemi politico-partitici e non a modifiche dell’ordinamento della Repubblica (Parte II Cost.), si considera iniziata con le elezioni politiche del 27 marzo 1994, conseguenti ad un referendum popolare e vinte dalla nuova alleanza del “Polo delle Libertà“ (FI e LN) al centro-nord e del “Polo del Buon Governo“(FI e AN) al centro-sud contro“L’Alleanza dei Progressisti”PDS, PRC (derivanti rispettivamente dallo scioglimento e scissione del PCI nel febbraio 1991), Verdi e altri minori. L’alleanza nei suddetti poli riguardava principalmente la neo fondata Forza Italia, come partito di destra cristiano-conservatrice e liberale, di Berlusconi a seguito della sua“discesa in campo”, la nuova Alleanza Nazionale di Fini, come partito di destra nazional-conservatrice che abbandonava i riferimenti ideologici al fascismo, ispirata da Fisichella e costituita in partito con la c.d. “svolta di Fiuggi” del gennaio 1995 (peraltro non accettata dalla minoranza di Rauti) e con lo scioglimento del MSI-DN (che derivava dalla confluenza nel ’72 di MSI e PDIUM) e anche la Lega Nord di Bossi fondata nel dicembre 1989, come federazione di movimenti autonomisti regionali nel Nord-Italia, poi federalista con il nome di LN-Italia Federale nel ’95 e anche padanista e secessionista con il nome di LN per l’indipendenza della Padania nel ’97 e infine fautrice della riforma costituzionale per la devoluzione alle Regioni della potestà legislativa esclusiva in varie e importanti materie, tra cui la sanità e la scuola, ma bocciata nel referendum popolare del 2006. L’esito elettorale portò alla formazione del Governo PdL e PdBG Berlusconi I, 1994-1995, composto appunto da FI, AN, LN, CCD e UdC. Tali elezioni erano state svolte con un nuovo sistema elettorale prevalentemente maggioritario a turno unico per il 75% dei seggi parlamentari (e volto a favorire la governabilità)e proporzionale alla Camera e con recupero proporzionale (scorporo) al Senato per il restante 25% dei seggi (il c.d. “Mattarellum”), disegnato dalle leggi elettorali dell’agosto 1993 n. 276 per il Senato e n. 277 per la Camera. La seconda Repubblica è risultata caratterizzata dall‘alternanza di governo tra i diversi schieramenti in campo, in un sistema politico tendente all’aggregazione bipolare dei partiti (coalizioni di centro-destra e di centro-sinistra) e favorente anche una forte personalizzazione della direzione del Governo, facendo venire meno invece l’assetto tripolare della prima Repubblica che vedeva la DC e altri partiti minori di centro o di sinistra riformista al governo e la sinistra (PCI e altri minori) da una parte e la destra radicale (MSI e MSI-DN) dall’altra all’opposizione. Il sistema elettorale c.d. misto, cioè proporzionale con correttivi maggioritari, quali il premio di maggioranza e/o la soglia di sbarramento, era stato già previsto anche per le elezioni provinciali e comunali con la legge n. 81 del marzo 1993, unitamente all’elezione diretta del Presidente della Provincia e del Sindaco ed era stato esteso anche alle elezioni regionali con la legge n. 43 del 1995, cui ha poi fatto seguito la legge costituzionale n. 1 del 1999 che, nel nuovo art. 122 Cost., ha attribuito alla legge regionale la disciplina del sistema elettorale nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica (poi emanata come legge n. 165 del 2004) e ha previsto l’elezione diretta del Presidente, salvo diversa disposizione statutaria.

In attuazione della delega legislativa contenuta nella legge n. 265 del 1999 (Governo D’Alema I, 1998-1999, DS, PPI, RI., SDI, FdV, PdCI, UDR e Rete) dopo il Governo Prodi I, 1996-1998 (PDS, PPI, UD, FdV, RI e SI con l’appoggio esterno del PRC) entrambi composti da “L’Ulivo”, l’alleanza politica che ha rappresentato il perno delle futura coalizione di centro-sinistra) è stato emanato il D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Governo L’Ulivo Amato II, 2000-2001) recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” (TUEL), un corpo normativo di ben 275 articoli che ha riordinato l’intera materia e anche riportato a 5 anni la durata dei mandati elettivi. Il limite del numero degli assessori che componevano la Giunta provinciale di un quinto dei consiglieri assegnati, computando anche il Presidente, previsto dalla legge n.142/90 è salito ad “un terzo, arrotondato aritmeticamente” nell’art. 47 del testo unico (corrispondente a n. 10 per a Provincia di Perugia) e comunque non superiore al limite di “sedici unità”, poi ridotto a”dodici unità” nel TUEL vigente dopo la modifica apportata dalla legge finanziaria 2008.

La nuova disciplina ordinamentale degli enti locali si basa su alcuni principi di fondo e, in particolare, su quelli che “Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome” e che la Provincia “ente locale intermedio tra il comune e la regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo”(art. 3 TUEL).Le Province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. Inoltre la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative deve essere attribuita alle Province, ai Comuni e alle Comunità montane, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l’esercizio a livello regionale (art. 4 TUEL). In particolare il testo unico ha attribuito alle Province le funzioni amministrative che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale nei settori della difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità, della tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, della valorizzazione dei beni culturali, della viabilità e trasporti, della protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali, della caccia e pesca nelle acque interne, dell’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, del rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore, dei servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, dei compiti connessi all’istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica, della raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Il testo unico ha inoltre assegnato alle Province, tra l’altro, compiti di raccolta e coordinamento delle proposte avanzate dai comuni ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della regione, di concorso alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani regionali e di predisporre ed adottare il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio. L’ordinamento locale ha recepito, accanto alle Province e ai Comuni, anche i nuovienti locali delle Città metropolitane in n. 9 aree metropolitane individuate direttamente dalla legge nelle Regioni a statuto ordinario e precisamente quelle di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli, poi divenute 10 con l’aggiunta di Reggio Calabria – quindi non interessano l’Umbria – e la modifica di quella di Roma in “Roma capitale” anche parzialmente differenziata, con la legge delega n. 42 del maggio 2009 (Governo di centro-destra Berlusconi IV) in materia di federalismo fiscale e per la prima istituzione di questi nuovi enti locali entro quattro anni. In tali aree il Comune capoluogo e gli altri territorialmente contigui (c.d. comuni satelliti) potevano decidere di costituirsi in Città metropolitana che acquisiva anche le funzioni della relativa Provincia e, tramite il proprio statuto, assumeva un ordinamento differenziato, ferme restando le aree e città metropolitane definite con loro legge dalle Regioni a statuto speciale (in n. 4 e cioè Palermo, Catania e Messina dal 2015 e Cagliari dal 2017).

Nell’ottobre 2001 (Governo Casa delle Libertà-CdL Berlusconi II, FI, AN, LN, UdC, Nuovo PSI e PRI, 2001-2005, Ministro riforme e devoluzione Bossi)è stata approvata la legge di revisione costituzionale n. 3, promulgata dopo l’esito favorevole del referendum popolare approvativo ex art. 138 Cost., di riforma organica del Titolo V (Le Regioni, le Province, i Comuni)della Parte II (Ordinamento della Repubblica) della Costituzione. Tale riforma costituzionale, confermando a livello costituzionale l’assetto del sistema delle autonomie locali definito dalla legge n. 142 del 1990 e successive modificazioni e dal TUEL n. 267 del 2000, ha disegnato una “Repubblica delle autonomie” basata su più livelli territoriali di governo e precisamente i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni che, sullo stesso piano dello Stato, costituiscono la Repubblica (non ne sono più solo una semplice ripartizione ma elementi costitutivi) e sono dotati ognuno di autonomia politica garantita dalla Costituzione che, in primo luogo, comporta l’autonomia statutaria (nuovo art. 114 Cost). L’altra importante innovazione della riforma costituzionale del 2001 è stata quella per cui l’amministrazione pubblica deve essere tendenzialmente un’amministrazione locale. Il nuovo art. 118 Cost., primo comma, stabilisce che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni”, che,come livello di governo più vicino al cittadino, si vedono attribuita la generalità delle funzioni amministrative con la sola eccezione di quelle che “per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Le Province, pertanto, al pari dei Comuni e della Regione, sono enti territoriali autonomi, esponenziali delle rispettive comunità e con rilievo costituzionale. Sono titolari di funzioni proprie, oltre quelle loro conferite con legge dalla Regione o dallo Stato il quale ultimo, peraltro, mantiene la potestà legislativa esclusiva in materia di “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” (nuovo art. 117, secondo comma, lett. p) Cost.). Viene riconosciuta loro la potestà regolamentare per la disciplina dell’organizzazione e dell’esercizio delle funzioni (art. 117, sesto comma Cost.). Sono anche titolari di autonomia finanziaria di entrata e di spesa con possibilità di applicare entrate e tributi propri (art. 119 Cost.). Il nuovo art. 123, u.c., Cost. stabilisce infine che ogni Regione, nello statuto, debba prevedere e disciplinare il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione tra la stessa e gli enti locali. In conclusione anche con tale riforma costituzionale sia le Province che i Comuni sono enti riconosciuti e garantiti dalla Costituzione, sono enti autonomi e anche necessari e, secondo la Consulta, l’elencazione degli enti dotati di autonomia costituzionale ex art. 114 deve essere considerata tassativa e quindi tale tipo di autonomia non si estende agli altri enti locali, come le Comunità montane, le Comunità isolane e le Unioni di comuni o anche i Consorzi cui partecipano enti locali. La legge n. 131 del 2003 ha recato le disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla citata l.c. n. 3/2001.

Dopo il quadriennio di presidenza Borgognoni, gli altri Presidenti della Provincia di Perugia eletti direttamente sono stati, nelle elezioni del 13 giugno 1999, Giulio Cozzari (PPI poi La Margherita, 1999-2004 con il 57,7% dei voti e già Consigliere regionale umbro 1990-1995, Vicepresidente nominato P. Giovagnola- DS) e con Presidente del Consiglio provinciale Mariano Borgognoni (DS, 1999-2004) e nelle elezioni del 12 giugno 2004, ancora Giulio Cozzari (La Margherita poi U.P. e infine UDC,2004-2009 con il 64,5% dei voti, Vicepresidente nominato ancora P. Giovagnola- DS poi PD) e con Presidenti del Consiglio provinciale prima Daniela Frullani (DS- 2004- luglio 2006) e, dopo la sua nomina ad Assessore, Annina Botta (DS poi PD luglio 2006-2009). Nelle ultime elezioni dirette del 7 giugno 2009 è divenutoPresidente della Provincia Marco Vinicio Guasticchi (PD, 2009- ottobre 2014 con il 52,9%dei voti, Vicepresidente nominato A. Rossi- IDV) e con Presidenti del Consiglio provinciale Luciano Bacchetta (PSI, 2009-2011) e, dopo la sua elezione a Sindaco del Comune di Città di Castello, Giacomo Leonelli (PD, 2011-2014). Nel frattempo erano state istituite dal 2005 quattro nuove province in Sardegna e dal 2009 altre tre nelle regioni ordinarie, portando così il numero complessivo delle stesse ad attestarsi su quota 110.

La legge finanziaria del 2010 (L. 191 del dicembre 2009, art. 2, c.184 e ss.-Governo di centro-destra Berlusconi IV, 2008-2011 Popolo della Libertà PdL- nato dall’unione di FI con AN che si sciolse- LN, MpA, DC e altri), in relazione alle riduzioni del contributo ordinario spettante agli enti locali, ha stabilito la soppressione dei Circondari di cui all’art. 21 del TUEL, ove istituiti nello statuto quali organismi di decentramento di funzioni amministrative delle Province (assimilabili alle Circoscrizioni comunali, parimenti soppresse nei Comuni con popolazione inferiore a 250 mila abitanti), nonché una riduzione del 20 per cento del numero dei consiglieri provinciali (e comunali), senza computare il Presidente della provincia (e il Sindaco) e il numero massimo degli assessori provinciali (e comunali) è stato determinato in misura pari ad un quarto del numero dei consiglieri, computandovi anche il Presidente della Provincia (e il Sindaco), arrotondato all’unità superiore. Questo “taglio” della rappresentanza, che comunque appariva non eccessivamente drastico, per quanto riguarda la Provincia di Perugia avrebbe comportato, nelle prime elezioni successive del 2014, la riduzione dei consiglieri da 30 a 24 e del numero massimo degli assessori da 10 a 7, se non fossero poi intervenute altre scelte ben più penalizzanti per l’istituzione Provincia.

Il nuovo Governo tecnico Monti (novembre 2011-aprile 2013 con l’appoggio esterno di PdL, PD e altri minori), la cui formazione fu favorita dal Presidente Napolitano dopo le dimissioni del Governo Berlusconi nel novembre 2011, con il d.l. n. 201 del 2011, convertito in legge 214/11, all’art. 23 (Riduzione dei costi di funzionamento delle Province e di altri Enti e Autorità) ha approvato una disciplina (commi da 14 a 20-bis) di riordino delle Province (c.d. riforma della Province) modificando la normativa in materia di funzioni delle stesse nel senso di limitarle al solo indirizzo e coordinamento delle attività dei Comuni e in materia di organi delle stesse eliminando la Giunta, riducendo al massimo di 10 i componenti del Consiglio e prevedendone l’elezione indiretta da parte degli organi elettivi dei Comuni, ritornando di conseguenza all’elezione del Presidente dalla Provincia da parte del Consiglio provinciale. Con il successivo d.l. n. 95 del 2012 convertito in legge 135/12 all’art. 17 (Riordino delle province e loro funzioni) ha nuovamente modificato la normativa in materia di funzioni delle Province (comma 10) ripristinandone un nucleo essenziale, ai sensi dell’art. 117,secondo comma, lett. p) Cost., come la pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, la tutela e valorizzazione dell’ambiente, la pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, l’autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, la costruzione e gestione delle strade provinciali e la regolazione della circolazione stradale ad esse inerente, la programmazione provinciale della rete scolastica e la gestione dell’edilizia scolastica, mentre ha tenuto ferma la disciplina degli organi introdotta l’anno precedente. La Corte costituzionale, su ricorso di varie Regioni, con la sentenza n. 220 del 2013 (Presidente F. Gallo), senza entrare nel merito delle scelte compiute dal legislatore, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della nuova disciplina ordinamentale delle Province contenuta in entrambi i decreti-legge, giudicando assolutamente inadeguata la decretazione d’urgenza, di cui all’art. 77 Cost., per introdurre nuovi assetti ordinamentali delle autonomie locali, (considerate ora elementi costitutivi della Repubblica art. 114 Cost.), che superino i limiti di misure meramente organizzative e siano volti invece a realizzare una riforma di sistema dell’assetto degli enti esponenziali delle comunità territoriali, riconosciuti e garantiti dalla Costituzione.