{"id":3009,"date":"2020-05-06T16:52:15","date_gmt":"2020-05-06T14:52:15","guid":{"rendered":"https:\/\/www.radioaut.it\/?p=3009"},"modified":"2020-05-06T16:52:18","modified_gmt":"2020-05-06T14:52:18","slug":"emergenza-nazionale-covid-la-nuova-disciplina-legislativa-fa-timide-aperture-alle-regioni","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.radioaut.it\/?p=3009","title":{"rendered":"Emergenza nazionale Covid. La nuova disciplina legislativa fa timide aperture alle Regioni."},"content":{"rendered":"\n

Prosegue l’analisi della legislazione in materia sanitaria. L’analisi del dott. Alfonso Gentili.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure><\/div>\n\n\n\n

Nel precedente articolo “In emergenza sanitaria nazionale \u00e8 lo Stato che ha il potere di\ndecidere”<\/em> del 21 aprile 2020 \u00e8 stata presa in esame la disciplina legislativa generale<\/strong> in\nmateria di emergenze sanitarie <\/strong>vigente\nnel nostro ordinamento all’inizio dello stato\ndi emergenza<\/strong> coronavirus dichiarato “di rilevo nazionale<\/strong>” con delibera del Consiglio dei Ministri\n(CdM) il 31 gennaio 2020.<\/p>\n\n\n\n

Il Governo nazionale con il decreto-legge n. 19 <\/strong>del 25 marzo scorso ha poi adottato\nuna disciplina legislativa specifica <\/strong>edi carattere ordinamentale per\nregolare l’adozione dei provvedimenti\namministrativi <\/strong>necessari  <\/strong>per contenere e contrastare i rischi “derivanti dalla diffusione del virus\nCOVID-19” <\/em>su determinate parti\ndel territorio <\/strong>nazionale o, all’occorrenza, sulla totalit\u00e0<\/strong> dello stesso.<\/p>\n\n\n\n

Il ricorso al decreto d’urgenza avente forza di legge<\/strong>, gi\u00e0 peraltro utilizzato\na partire da 23 febbraio scorso (d.l. n. 6 velocemente convertito in legge n. 13),\nderiva dall’esigenza di dare una specifica e certa copertura legislativa<\/strong> alla sopravvenuta necessit\u00e0 di disporre misure<\/strong> comportanti anche una restrizione<\/strong> temporanea<\/strong> di alcuni diritti\nfondamentali di libert\u00e0 <\/strong>dei cittadini sanciti dalla nostra Costituzione\nrepubblicana in quanto giustificate da altri diritti e interessi costituzionali<\/strong>. <\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n

Per la restrizione dei diritti fondamentali \u00e8 prevista una\nc.d. riserva di legge<\/strong> assolutae talvolta rinforzata<\/strong>, e cio\u00e8 un rinvio al legislatore con apposizione anche\ndi speciali limiti<\/strong>:  es. art. 16 Cost. che sancisce la  liberta di circolazione e soggiorno sul\nterritorio nazionale, “salvo le\nlimitazioni che la legge<\/strong> stabilisce in via generale<\/strong> per motivi di sanit\u00e0<\/strong> o di sicurezza. …<\/strong>“<\/em>). La tutela della salute<\/strong> (art. 32 Cost.)\ncostituisce infatti sia un diritto<\/strong>\nfondamentale dell’individuo<\/strong> che un interesse<\/strong> costituzionale della collettivit\u00e0<\/strong> (<\/strong>lac.d. salute pubblica).<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La nuova disciplina legislativa appare configurarsi come\nuna legge specifica<\/strong> (o derogante<\/strong>) rispetto all’ordinamento generale vigente, <\/strong>in quanto\nespressamente limitata alla sola\nemergenza Covid-19<\/strong>.  <\/strong>Infatti la disciplina generale e il riparto delle competenze amministrative <\/strong>\u00e8\nprevisto in via generale<\/strong> per le emergenze sanitarie o di igiene pubblica<\/strong>\nnegli articoli n. 32<\/strong> della legge di\nriforma sanitaria833 del ’78,  n. 117 <\/strong>del\ndecreto legislativo di riforma amministrativa 112 del ’98 e n. 50<\/strong>, commi 5 e 6, del d.lgs.\nsull’ordinamento degli enti locali 267 del 2000. Queste norme di legge, che\nappunto non vengono abrogate<\/strong> dalla nuova\nnormativa, ripartiscono la competenza<\/strong>\nad adottare i provvedimenti necessari con riguardo alla dimensione dell’emergenza<\/strong> e cio\u00e8 all’estensione territoriale dell’evento <\/strong>e quindi,  in caso di emergenza dichiarata di rilievo nazionale,<\/strong> attribuiscono la\ncompetenza a provvedere allo Stato<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

 Il nuovo d.l. n. 19<\/strong> all’art. 1 (Misure urgenti per\nevitare la diffusione del COVID-19), oltre ad elencare <\/strong>ben 29 possibili misure\ndi contenimento<\/strong> della diffusione del virus, si premura di precisare che le\nstesse possono essere adottate, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalit\u00e0<\/strong>, per periodi predeterminati <\/strong>di durata non superiore a 30 giorni, reiterabili e modificabili<\/strong> anche pi\u00f9\nvolte fino al 31 luglio 2020<\/strong>, quando\nterminer\u00e0 lo stato di emergenza dichiarato.<\/p>\n\n\n\n

All’art. 2 (Attuazione delle misure di contenimento),\npur spostando l’attenzione dall’estensione\nterritoriale dell’emergenza<\/strong> (gi\u00e0 dichiarata il 31 gennaio), a quelladegli effetti dei provvedimenti amministrativi<\/strong> da adottare, resta confermato\nche, per quanto riguarda i provvedimentiche interessino l’intero territorio\nnazionale, <\/strong>le varie misure di\ncontenimento<\/strong> del virus sono adottate dallo Stato.  <\/strong>Viene per\u00f2stabilito che le misure sono<\/strong> adottate con uno o pi\u00f9 decreti <\/strong>del Presidente <\/strong>del Consiglio <\/strong>dei Ministri (dPCM)<\/strong>, su propostadel Ministro della salute <\/strong>(anzich\u00e9 direttamente dal Ministro stesso, quale\nautorit\u00e0 sanitaria nazionale e con l’atto tipico dell’ordinanza, <\/strong>come previsto dalla disciplina legislativa generale). Si\naggiunge che i dPCM  possono <\/strong>essere adottati anche su proposta del Presidente della Conferenza delle regioni<\/strong> e delle province autonome,<\/strong> che risulta disciplinata e denominata “Conferenza Stato-regioni<\/strong>”\ndal d.lgs. n. 281<\/strong> del ’97, nonch\u00e9\npresieduta a turno da un Presidente di\nRegione <\/strong>e con in carica, dal dicembre 2015, il Presidente\ndell’Emilia-Romagna S. Bonaccini-PD.<\/strong>\n<\/p>\n\n\n\n

Tale sistema di adozione dei singoli provvedimenti\nstatali “su proposta”, <\/strong>nell’operare\nun’apertura di spazio e di collaborazione alle Regioni nel relativo\nprocedimento amministrativo, appare configurato in modo non equilibrato<\/strong> in quanto nel primo caso l’adozione avviene necessariamente <\/strong>su proposta del\nMinistro e nel secondo invece, in presenza di una proposta del Presidente della\nConferenza, l’adozione diventa facoltativa<\/strong>,\nfermo restando che comunque si tratta sempre di semplici proposte, per loro\nnatura non vincolanti. <\/strong>Nell’emergenza\nnazionale Covid-19, in sostanza, a decidere<\/strong>\ndiscrezionalmente sull’applicazione delle misure restrittive\u00e8 solo il Capo del Governo, <\/strong>anche senza che le stesse norme gli  attribuiscano espressamente la qualifica di autorit\u00e0 sanitaria nazionale<\/strong>. <\/p>\n\n\n\n

Del resto una simile qualifica e tale attivit\u00e0\namministrativa appare riduttiva se non\nimpropria<\/strong> per una figura istituzionale<\/strong>\nche per norma costituzionale (art. 95 Cost.) ha o dovrebbe avere il diverso e\nben pi\u00f9 alto ruolo<\/strong>, nonch\u00e9 la\nrelativa responsabilit\u00e0<\/strong>, di direzione <\/strong>della politica generale del Governo<\/strong>, di mantenimento dell’unit\u00e0 di indirizzo <\/strong>politico-amministrativo e di promozione e coordinamento dell’attivit\u00e0<\/strong>\ndei Ministri. Il nuovo assettodella\ntitolarit\u00e0 <\/strong>delle competenze\namministrativestatalinell’emergenza sanitaria Covid-19,\nnegli attuali equilibri politico-istituzionali, sembra anche aver contribuito\nad acuire lo scontro<\/strong> tra le forze\npolitiche e in Parlamento magari per finalit\u00e0 diverse, nemmeno  troppo velate. <\/p>\n\n\n\n

Per quanto riguarda poi i provvedimenti amministrativi<\/strong> che interessino esclusivamente una Regione<\/strong> o alcune\nspecifiche<\/strong> regioni<\/strong>, gli stessi\nsono ugualmente adottati dallo Stato,<\/strong>\nsempre con dPCM<\/strong> e su proposta del Ministro<\/strong> della salute oppure dei Presidenti delle Regioni interessate<\/strong>\ncon gli stessi squilibri prima evidenziati, se non maggiori. In questo caso,\ninfatti, il provvedimento statale<\/strong>\nche in particolare riguardi una singola\nRegione<\/strong> (giustificato nella legislazione\ngenerale<\/strong> vigente dalla dichiarata dimensione\nnazionale<\/strong> dello stato di emergenza Covid-19) potrebbe, nella nuova\ndisciplina derogante, sollevare maggiori perplessit\u00e0 e probabilmente la pretesa\ndi un ruolo pi\u00f9 incisivo<\/strong> da parte\ndella singola Regione interessata, se non addirittura prestarsi  a possibili conflitti di attribuzione<\/strong> di fronte alla Consulta.<\/p>\n\n\n\n

In entrambi le fattispecie sopra descritte \u00e8 anche\nprevisto che vengano sentiti i vari altri Ministri competenti per materia e,\nnella prima (intero territorio nazionale) che venga sentito (una sorta di parere <\/strong>obbligatorio ma non vincolante) il solo Presidente <\/strong>della Conferenza delle regioni<\/strong> e province\nautonome, mentre nella seconda (singola regione o  pi\u00f9 regioni) chevengano solo sentiti <\/strong>i Presidenti delle regioni<\/strong> interessate. Non\nessendo prevista, per l’adozione dei dPCM, alcuna forma di “intesa”,<\/strong> non si tratta quindi di atti plurisoggettivi<\/strong> (o c.d. congiunti,\n<\/strong>con un temine ora diversamente di attualit\u00e0), ma di provvedimenti sempre e\nsolo statali<\/strong>. Inoltre, per quanto\nriguarda i profili tecnico-scientifici<\/strong>\ne le valutazioni di adeguatezza e\nproporzionalit\u00e0<\/strong>, \u00e8 previsto che, di\nnorma<\/strong>, venga sentito <\/strong>il Comitato tecnico-scientifico <\/strong>(una sorta\ndi parere<\/strong>  non vincolante e nemmeno sempre obbligatorio<\/strong>)e quindi, al di l\u00e0 delle dichiarazioni sui mezzi di comunicazione, anche sotto\nquesto profilo resta ben saldo il potere discrezionale del solo Capo del Governo <\/strong>di adozione delle\nmisure di contenimento del virus e di mitigazione dei rischi con tutto quello\nche comportano.<\/p>\n\n\n\n

La forma di “collaborazione<\/strong>\nistituzionale”<\/strong> tra Stato<\/strong>, Region<\/strong>i e Province autonome<\/strong>\ndelineata dal decreto- legge appare impostata pi\u00f9 che altro come una forma di\nsemplice partecipazione al procedimento\namministrativo<\/strong> di emanazione dei dPCM. Ci\u00f2 in quanto n\u00e9 la formulazione\ndella proposta <\/strong>di provvedimento n\u00e9 la\nsemplice consultazione<\/strong>\n(“sentito”) di un soggetto appaiono avere una rilevanza e un’incidenza effettiva<\/strong> nella decisione\nfinale e non appaiono pertanto soddisfacenti per molte Regioni anche al netto\ndelle possibili strumentalizzazioni di parte politica. Del tutto esclusi dalla\npartecipazione appaiono inoltre gli Enti\nlocali<\/strong> competenti in materia, e in particolare i Comuni <\/strong>i cui Sindaci, peraltro, \nrivestono per legge il ruolo di autorit\u00e0\nsanitaria locale<\/strong> e per i quali non risulta prevista nemmeno la semplice\nconsultazione. Eppure esiste un’analoga Conferenza\nStato-citt\u00e0 e autonomie locali <\/strong>anche se impropriamente presieduta dal\nPresidente del Consiglio dei Ministri o Ministro da lui delegato (citato d. lgs\n281\/97). L’assetto della stessa andrebbe anche adeguato quanto meno prevedendo\nuna presidenza pi\u00f9 appropriata<\/strong>, come\nad es. quella a turno dei Sindaci dei Comuni capoluogo di Regione e lasciando\ninvece allo Stato la presidenza della Conferenza\nunificata<\/strong> di cui alla stessa normativa.<\/p>\n\n\n\n

Il tutto avviene anche nel quadro di una accresciuta rilevanza\ndella figura<\/strong> del Presidente del\nConsiglio, peraltro non nuova in quanto la stessa, a partire dalla teoria del “primus\ninter pares”<\/em><\/strong>nell’organo\ncollegiale Consiglio dei Ministri<\/strong>\n(art. 92, primo comma, Cost.), \u00e8 andata sempre pi\u00f9 rinforzandosi<\/strong> e ponendosi su un piano diverso e superiore<\/strong> rispetto agli altri\ncomponenti. Infatti con la legge 400 del 1988 (Governo pentapartito De Mita) e\npoi anche con il d.lgs. 303 del 1999 (Governo L’Ulivo D’Alema I) sull’ordinamento\ndella Presidenza del Consiglio dei Ministri, \u00e8 stata attribuita alla Presidenza del Consiglio<\/strong> una posizione\ndi pi\u00f9 ampia autonomia costituzionale e\norganizzativa<\/strong> rispetto ai Ministri e al Consiglio dei Ministri.<\/p>\n\n\n\n

Sempre l’art. 2 del d.l. n. 19 consente al Ministro della salute<\/strong> di adottare le\nmisure elencate nel decreto stesso con le ordinanze\ndi necessit\u00e0<\/strong> in base all’art. 32 della legge di istituzione del S.S.N. ma\nsolo prima<\/strong> dell’adozione dei dPCM,\ncon efficacia <\/strong>fino a tale momento e solo\nnei casi di estrema urgenza per situazioni\nsopravvenute<\/strong>. Prevede inoltre che i provvedimenti amministrativi emanati\ndal Governo siano comunicati alle Camere<\/strong>\nentro il giorno successivo alla loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e\nche il Presidente del Consiglio o un Ministro delegato ogni 15 giorni riferisca alle Camere<\/strong> sulle misure\nadottate.<\/p>\n\n\n\n

Sempre nelle more dell’adozione dei dPCM e con\nefficacia fino a tale momento, l’art. 3 (Misure urgenti di carattere regionale o\ninfraregionale) consente alle Regioni <\/strong>di\nintrodurre solo misure ulteriormente\nrestrittive, <\/strong>tra quelle elencate nel decreto-legge, in caso di specifiche situazioni sopravvenute <\/strong>di aggravamento del rischio<\/strong> sanitario nel loro\nterritorio o parte di esso, esclusivamente<\/strong>\nnelle attivit\u00e0 di loro competenza e senza incidere sulle attivit\u00e0 produttive e\nsu quelle di rilevanza strategica nazionale. Lo stesso art. 3 prevede il divieto<\/strong> espresso, per i Sindaci,<\/strong> di adottare ordinanze\ncontingibili e urgenti volte a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali<\/strong> enegli stessi limiti<\/strong>\nstabiliti per le Regioni. <\/p>\n\n\n\n

Spetta ora al Parlamento\nitaliano<\/strong>, in sede di conversione in legge del decreto provvisorio del\nGoverno, di apportare gi\u00e0 allo stesso le modifiche, le integrazioni e i\nmiglioramenti  necessari per  regolare in modo ordinato i poteri e le competenze<\/strong> delle diverse\nIstituzioni pubbliche<\/strong> in attuazione ai principi e agli assetti disegnati\ndalla Costituzione oggi vigente. Il Parlamento \u00e8 chiamato a dar piena prova di\npossedere l’indispensabile e adeguata competenza<\/strong>,\ncapacit\u00e0 d’iniziativa<\/strong> e lungimiranza<\/strong> nell’esercizio del potere legislativo<\/strong>.Il Parlamento dovrebbe sin d’ora iniziare ad impostare e definire\nuna nuova disciplina legislativa\ngenerale <\/strong>delle situazioni di emergenza (che in Italia purtroppo non\nmancano), individuando con legge ordinaria un assetto dei poteri <\/strong>razionale ed efficace tra lo Stato<\/strong>, le Regioni<\/strong> e gli Enti locali,<\/strong>\nche insieme costituiscono<\/strong> l’attuale  Repubblica<\/strong>\nitaliana<\/strong> (nuovo art. 114<\/strong> Cost.). <\/p>\n\n\n\n

Tutto ci\u00f2 appunto senza bisogno di  modificare di nuovo la Costituzione e nel quadro\ndel fondamentale nuovo principio di leale\ncollaborazione <\/strong>nel rapportotra le\nIstituzioni costitutive<\/strong> della\nRepubblica,creato dalla\ngiurisprudenza costituzionale nell’ultimo decennio del ‘900 ed anche sancito nel\nnuovo art. 120<\/strong> Cost. dopo la riforma\ndel 2001. Il principio di leale collaborazione<\/strong>,insieme ai principi di sussidiariet\u00e0<\/strong> e di adeguatezza,<\/strong> dovrebbero sempre pi\u00f9 ispirare il pluralismo istituzionale <\/strong>che\u00e8 un valore fondamentale<\/strong> del\nnuovo assetto costituzionale della nostra Repubblica\ndemocratica,  <\/strong>nella quale cio\u00e8 la sovranit\u00e0 <\/strong>appartieneal\npopolo <\/strong>(art. 1 Cost.) e non pi\u00f9 al Re, quale unico organo sovrano dello\nStato nelle monarchie, e nemmeno al nuovo Capo dello Stato, il Presidente della\nRepubblica. Nella Repubblica il popolo esercita\nla sovranit\u00e0<\/strong> nelle forme e nei limiti della Costituzione eleggendo<\/strong> direttamente i suoi rappresentanti <\/strong>in Parlamento e\nindirettamente il Presidente della\nRepubblica<\/strong>, oltre che intervenendo  direttamente nell’attivit\u00e0 legislativa<\/strong> (iniziativa\nlegislativa e referendum<\/em> abrogativo).\nNella nostra Repubblica, permeata dal principio<\/strong>\ndel pluralismo,<\/strong> il pluralismo istituzionale<\/strong> andrebbe\nvalorizzato dal legislatore ordinario <\/strong>in Parlamento.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Li 6 maggio 2020<\/p>\n\n\n\n

Dott. Alfonso Gentili- ex Segretario generale del\nComune di Todi<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Prosegue l’analisi della legislazione in materia sanitaria. L’analisi del dott. Alfonso Gentili. Nel precedente articolo “In emergenza sanitaria nazionale \u00e8 lo Stato che ha il potere di decidere” del 21 aprile 2020 \u00e8 stata presa in esame la disciplina legislativa generale in materia di emergenze sanitarie vigente nel nostro ordinamento all’inizio dello stato di emergenza … <\/p>\n

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